lexrussicaLex russicaLex Russica1729-59202686-7869MSAL10.17803/1729-5920.2019.147.2.069-080lexrussica-672Research ArticleПУБЛИЧНОЕ ПРАВО / JUS PUBLICUMPUBLIC LAW / JUS PUBLICUMКонтрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформыSupervisory and Regulatory Functions of Federal Executive Bodies: Problems of Differentiation in the Context of Administrative ReformПеровС. В.PerovS. V.

Перов Сергей Владимирович, кандидат юридических наук, заместитель директора Института прокуратуры 

125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9 

Perov Sergey Vladimirovich, PhD in Law, Deputy Director of the Institute of Prosecutor’s Office 

125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9 

 

persv17@mail.ruМосковский государственный юридический университет имени О.Е. КутафинаKutafin Moscow State Law University201901022019026980Copyright © Перов С.В., 20192019Перов С.В.Perov S.V.Данная работа распространяется под лицензией Creative Commons Attribution 4.0.This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.https://lexrussica.msal.ru/jour/article/view/672

В статье рассматриваются проблемы разграничения контрольно-надзорных и регуляторных (нормотворческих) функций между федеральными министерствами и федеральными службами. Анализируя логику разграничения указанных функций в рамках административной реформы, проведенной в России в 2004 г., автор отмечает уменьшение влияния коррупциогенных факторов на процесс ведомственного нормотворчества как положительный эффект реформы, с одной стороны, а также снижение оперативности в подготовке нормативных правовых актов, негативное влияние разногласий и противоречий между федеральными министерствами и федеральными службами на процесс и результаты нормотворчества — с другой. В статье предлагается ограничивать нормотворческие полномочия контрольно-надзорных органов в части принятия ими нормативных правовых актов, регулирующих внешневластные отношения, то есть деятельность подконтрольных объектов, а также регламентирующих процедуру контроля (надзора). При этом, по мнению автора, нерационально ограничивать полномочия федеральных служб по принятию нормативных правовых актов, имеющих внутриорганизационный характер или направленных на регулирование кадровых вопросов и вопросов предоставления социальных гарантий работникам ведомств. Автором формулируется вывод о том, что совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти и разграничения функций между ними должно осуществляться на основе функциональных и процедурных реформ, предусматривающих принятие федеральных законов о нормативных правовых актах и о государственном контроле (надзоре). Целесообразно исключить нормотворчество из функций, являющихся основой для выделения типов федеральных органов исполнительной власти согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

The article deals with the problems of differentiation between control and regulatory (rule-making) functions of federal ministries and federal services. Analyzing the logic of differentiating the functions in question within the framework of the administrative reform carried out in Russia in 2004, the author highlights, on the one hand, the reduction of the influence of corruption factors on the process of departmental rule-making as a positive effect of the reform, and reduction of efficiency in the preparation of normative legal acts, the negative impact of disagreements and contradictions between federal ministries and Federal services on the process and the results of rule-making. The author proposes to limit regulatory powers of regulatory authorities in terms of their adoption of normative legal acts regulating foreign relations, i.e. the activities of controlled entities, as well as regulating the procedure of control (supervision). At the same time, in the author’s opinion, it is irrational to limit the powers of federal services concerning adoption of normative legal acts of intra-organizational nature or aimed at regulating human resources issues and issues of providing social guarantees to officers of governmental agencies. The author concludes that improvement of the structure of federal executive agencies and the differentiation of functions between them should be carried out on the basis of functional and procedural reforms providing for the adoption of federal laws on normative legal acts and on state control (supervision). It is expedient to exclude from the rule-making from functions forming the basis for determining the types of federal agencies of executive power in accordance with the Decree of the President of the Russian Federation of March 09, 2004 No. 314 “On the System and Structure of Federal Executive Bodies.”

государственное управлениефедеральные органы исполнительной властифункции федеральных органов исполнительной властиконтрольно-надзорные функциирегуляторные функциинормотворчествонормотворческая деятельностьведомственное нормотворчествоstate administrationfederal executive bodiesfunctions of federal executive bodiescontrol and supervisory functionsregulatory functionsrule-makingrule-making activitiesdepartmental rule-makingReferencesАдминистративная реформа в России : научно-практическое пособие / Е. К. Волчинская, Н. А. Игнатюк, Н. М. Казанцев [и др.] ; под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М. : Контракт, Инфра-М, 2006. — 352 с.Administrativnaya reforma v Rossii : nauchno-prakticheskoe posobie [Administrative Reform in Russia : scientific and practical aid]. E. K. Volchinskaya, N. A. Ignatyuk, N. M. Kazantsev (et al.); S. E. Naryshkin, T. Ya. Khabrieva (eds). Moscow, Kontrakt, Infra-M Publ., 2006. 352 p.Административные регламенты в деятельности МВД России : монография / В. Г. Меркулов, С. А. Старостин, В. Ю. Ухов. — СПб. : С.-Петербургский ун-т МВД России, 2016. — 131 с.Administrativnye reglamenty v deyatelnosti mvd rossii : monografiya [Administrative regulations in the work of the Ministry of Internal Affairs of Russia : A monograph]. V. G. Merkulov, S. A. Starostin, V. Yu. Ukhov. St. Petersburg, St. Petersburg University of the MIA of Russia, 2016. 131 p.Афанасьев В. Г. Научное управление обществом : (Опыт системного исследования). — М. : Политиздат, 1973. — 391 с.Afanasyev V. G. Nauchnoe upravlenie obshchestvom: (opyt sistemnogo issledovaniya) [Scientific management of the society: (Systematic research experience). Moscow, Politizdat Publ., 1973. 391 p.Бачило И. Л., Лапина М. А., Карпухин Д. В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. — 2016. — № 3. — С. 12—22.Bachilo I. L., Lapina M. A., Karpukhin D. V. Metodologiya sistematizatsii funktsiy i polnomochiy v sisteme federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti [Methodology of systematization of functions and powers in the system of federal executive bodies]. Gosudarstvo i pravo. 2016. No. 3. Pp. 12—22.Беляев В. П. Контроль и надзор в российском государстве : монография / науч. ред. А. В. Малько. — М. : ТК Велби, Проспект, 2005. — 272 с.Belyaev V. P. kontrol i nadzor v rossiyskom gosudarstve : monografiya [Control and supervision in the Russian State : A monograph]. A. V. Malko (ed.). Moscow, TK Velby, Prospekt Publ., 2005. 272 p.Ведомственное нормотворчество: теория и практика применения : монография / под ред. В. А. Баранова, М. А. Лапиной. — М. : Проспект, 2014. — 240 c.Vedomstvennoe normotvorchestvo: teoriya i praktika primeneniya : monografiya [Departmental rulemaking: Theory and enforcement practice : A monograph]. V. A. Baranov, M. A. Lapina (eds). Moscow, Prospekt Publ., 2014. 240 p.Гензюк Э. Е., Шмалий О. В. К вопросу о контрольно-надзорных функциях органов исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. — 2012. — № 6. — С. 211—214.Genzuk E. E., Shmaliy, O. V. K voprosu o kontrolno-nadzornykh funktsiyakh organov ispolnitelnoy vlasti [On the issue of control and supervisory functions of executive authorities]. Probely v rossiyskom zakonodatelstve [Gaps in Russian Legislation]. 2012. No. 6. Pp. 211—214.Заверткина Е. В., Куракин А. В., Карпухин Д. В. Проблемы разграничения функций федеральных органов исполнительной власти как итог административной реформы // Современное право. — 2018. — № 1. — С. 17—22.Zavertkina E. V., Kurakin A. V., Karpukhin D. V. Problemy razgranicheniya funktsiy federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti kak itog administrativnoy reformy [Problems of differentiation of functions of federal executive authorities as a result of administrative reform]. Sovremennoe pravo. 2018. No. 1. Pp. 17—22.Игнатюк Н. А., Минашкин А. В., Ноздрачев А. Ф., Петухов В. Н. Законодательный фундамент исполнительной власти (с приложением схем проектов федеральных законов «Об общих принципах организации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «О федеральных органах исполнительной власти РФ») // Журнал российского права. — 1998. — № 8. — С. 110—112.Ignatyuk N. A., Minashkin A.V., Nozdrachev A.F., Petukhov, V. N. Zakonodatelnyy fundament ispolnitelnoy vlasti (s prilozheniem skhem proektov federalnykh zakonov «Ob obshchikh printsipakh organizatsii organov ispolnitelnoy vlasti subekta Rossiyskoy Federatsii» i «O federalnykh organakh ispolnitelnoy vlasti RF») [Legislative foundation of executive power (with the application of schemes of draft federal laws” On general principles of organization of executive authorities of the Russian Federation” and “On federal executive authorities of the Russian Federation”)]. Zhurnal rossiyskogo prava [Journal of Russian Law]. 1998. No. 8. Pp. 110—112.Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. — 2014. — № 3. — С. 67—71.Kirin A. V., Pobezhimova N. I. Aktualnye problemy administrativnoy reformy [Current issues of administrative reform]. Administrativnoe pravo i protsess. 2014. No. 3. Pp. 67—71. (In Russ.).Классики теории государственного управления : Американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. — М. : Изд-во МГУ, 2003. — 800 с.Klassiki teorii gosudarstvennogo upravleniya : Amerikanskaya shkola [Classics of the theory of public administration : American School]. G. Shafritz, A. Hyde (eds). Moscow, MSU Publishing House, 2003. 800 p.Малышева М. А. Теория и методы современного государственного управления : учебно-методическое пособие. — СПб. : Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, 2011. — 280 с.Malysheva M. A. Teoriya i metody sovremennogo gosudarstvennogo upravleniya : uchebno-metodicheskoe posobie [Theory and methods of modern public administration : Methods Handbook]. St. Petersburg, HSE Department of Operative Polygraphy, 2011. 280 p. (In Russ.).Ноздрачев А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. — 2014. — № 10. — С. 7—47; № 11. С. 7—36.Nozdrachev A. F. Sovremennaya pravotvorcheskaya deyatelnost federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti:analiz praktiki, otsenka pravovykh form, predlozheniya i rekomendatsii [Modern law-making activity of federal executive authorities: analysis of practice, assessment of legal forms, proposals and recommendations]. Zakonodatelstvo i ekonomika. 2014. No. 10. Pp. 7—47; No. 11. Pp. 7—36. (In Russ.).Перов С. В. О бюрократизации ведомственного нормотворчества // III Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (к 20-летию вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации) : сб. тез. выступ. и докл. участников (г. Рязань, 21—23 ноября 2017 г.) : в 8 т. — Рязань : Академия ФСИН России, 2017. — Т. 3 : Материалы Международной научно-практической конференции «Исполнение отдельных видов уголовных наказаний: проблемы и пути совершенствования».Perov S. V. O byurokratizatsii vedomstvennogo normotvorchestva [On the bureaucratization of departmental rule-making]. The 3rd International Penitentiary Forum “Crime, Penalty, Correction” (to the 20th Anniversary of the entry into force of the Penal Code of the Russian Federation) : Forum Abstracts and Reports ( Ryazan, 21— 23 November 2017) : in 8 vols. Ryazan : Academy of FSIN of Russia, 2017. Vol. 3 : Proceeding of International Scientific and Practical Conference “Execution of certain types of criminal penalties: problems and ways of improvement”. (In Russ.)Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. — 1992. — № 7. — С. 76—86.Pigolkin A.S., Kazmin I.F., Rakhmanina T.N. Initsiativnyy proekt zakona «O normativnykh pravovykh aktakh Rossiyskoy Federatsii» [Initiative draft law “On normative legal acts of the Russian Federation”]. Gosudarsvo i pravo]. 1992. No. 7. Pp. 76—86. (In Russ.)Правовое регулирование государственного контроля : монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. — М. : Анкил, ИЗиСП при Правительстве РФ, 2012. — 480 c.Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo kontrolya : monografiya [Legal regulation of public supervision : A monograph]. A.F. Nozdrachev (ed.). Moscow, Ankil Publ., the ILCL under the Government of the Russian Federation, 2012. 480 p. (In Russ.).Россинский Б. В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. — 2004. — № 1. — С. 20—24.Rossinskiy B. V. K voprosu o reformirovanii sistemy federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti [Reform of the system of federal executive bodies]. Administrativnoe pravo i protsess. 2004. No. 1. Pp. 20—24. (In Russ.).Старилов Ю. Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права : материалы научно-практической конференции. — М., 2004. — С. 36—59.Starilov Yu. N. Administrativnaya reforma: sposobstvuet li ona sovershenstvovaniyu administrativnopravovogo regulirovaniya? [Administrative reform: does it contribute to the improvement of administrative and legal regulation?]. Aktualnye problemy administrativnogo i administrativno-protsessualnogo prava: materialy nauchno-prakticheskoy konferentsii [Current Problems of Administrative And Administrative Procedure Law : Proceeding of Scientific and Practical Conference]. Moscow, 2004. Pp. 36—59. (In Russ.)Старостин С. А. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные итоги, проблемы и перспективы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти д. ю. н., профессора, заслуженного деятеля науки РФ В. Д. Сорокина (15 марта 2013 г.) : в 2 ч. — СПб. : Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2013. — Ч. 1. — С. 20—29.Starostin S. A. Administrativnaya reforma v rossiyskoy federatsii: predvaritelnye itogi, problemy i perspektivy [Administrative reform in the Russian Federation: preliminary results, problems and prospects]. Aktualnye problemy administrativnogo i administrativno-protsessualnogo prava : materialy ezhegodnoy vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii, posvyashchennoy pamyati d. yu. n., professora, zasluzhennogo deyatelya nauki RF V. D. Sorokina (15 marta 2013 g.) : v 2 ch. [Current problems of administrative and procedural law : Proceeding of the Annual All-Russian Scientific-Practical Conference dedicated to the memory of Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Science of the Russian Federation V. D. Sorokin (March 15, 2013) : in 2 parts]. St. Petersburg, St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Publishing House, 2013. Part 1. Pp. 20—29. (In Russ.)Ткач А. Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. — 2005. — № 4. — С. 3—17.Tkach A.N.. Administrativnaya reforma i biznes: itogi, problemy, perspektivy [Administrative reform and business: results, problems, prospects]. Pravo i Ekonomika [Law and Economics]. 2005. No. 4. Pp. 3—17. (In Russ.)Уманская В. П. Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспекты : дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2014. — 410 с.Umanskaya V. P. Sistema pravovykh aktov organov ispolnitelnoy vlasti: teoreticheskie i prikladnye aspekty : dis. … d-ra yurid. nauk [The system of legal acts of executive authorities: theoretical and applied aspects : Doctoral Dissertation]. Moscow, 2014. 410 p. (In Russ.)White L. D. Intrоductiоn tо the study оf Public Administratiоn. — Third editiоn. — New Yоrk : The Macmillan Cоmpany, 1950. — 612 p.White L. D. Introduction to the study of Public Administration. Third edition. New York : The Macmillan Company, 1950. 612 p.

The authors declare that there are no conflicts of interest present.